在传统的中国，国家正式的行政体系停留在县级，看似“皇权不下县”的皇权不下县包含了一个具体的制度设计。清朝不断完善正式制度与非正式制度的整合与互动机制，探索低成本的乡村治理方案，建立了官民兼备的乡村制度。清朝把村级制度作为提升皇权的重要途径，利用村级制度沟通国家与乡村、政府与人民之间的关系，从而促进了朝代乡村基层政权的建设。一些学者站在国家权力向农村渗透的单一维度上，讨论是否是“皇权下县”，从而忽视了农村社会治理的双向性。如果我们超越农村制度的宏观研究框架，从地区案例的角度来看，下县的国家权力不再是简单的皇权，农村社会也不是一个完全被动的受众。清代乡村制度的实际运行是国家权力与乡村自治组织互动的结果。